Thẩm định là lớp kiểm tra trong khối Chính phủ, do Bộ Tư pháp thực hiện trước khi Chính phủ trình dự án luật; thẩm tra là lớp kiểm tra của Quốc hội, do Hội đồng Dân tộc hoặc ủy ban phụ trách lĩnh vực thực hiện sau khi dự án được trình. Hai báo cáo này là tài liệu ít người đọc nhưng cho biết khá chính xác dự thảo còn vướng ở đâu và có khả năng thay đổi ở đâu.
Bài giải thích mỗi lớp kiểm tra xem những gì, kết luận có thể ra sao, khác nhau thế nào giữa dự án do Chính phủ và do cơ quan khác trình, và cách tận dụng hai báo cáo này nếu bạn đang theo dõi một dự án ảnh hưởng tới mình. Bài trình bày nguyên lý; thời hạn gửi hồ sơ, thời hạn thẩm định, thẩm tra cụ thể bạn đối chiếu Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.
Thẩm định xem những gì
Sự cần thiết và phạm vi. Dự án có thật sự cần không, phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng có rõ và hợp lý không, có chồng lên lĩnh vực của văn bản khác không.
Tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất. Quy định trong dự thảo có phù hợp với Hiến pháp không, có mâu thuẫn với luật khác đang có hiệu lực không, có tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên không. Đây là trọng tâm truyền thống của công việc thẩm định.
Tính khả thi. Quy định có thực hiện được trong điều kiện bộ máy, nguồn lực và hạ tầng hiện có không; có giao việc cho cơ quan không đủ người làm không.
Thủ tục hành chính và tác động. Thủ tục mới có cần thiết, hợp lý và chi phí tuân thủ có được đánh giá không; việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới đã được xem xét chưa.
Ngôn ngữ và kỹ thuật soạn thảo. Câu chữ có rõ, một nghĩa không; cấu trúc chương, điều có hợp lý không; có điều khoản nào giao chi tiết cho văn bản dưới luật một cách quá rộng không.
Ai thẩm định và kết quả thẩm định dùng vào việc gì
Với dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết do Chính phủ trình, Bộ Tư pháp là cơ quan thẩm định. Với dự án phức tạp, liên quan tới nhiều lĩnh vực, Bộ Tư pháp có thể thành lập hội đồng thẩm định gồm đại diện các cơ quan liên quan và chuyên gia. Kết quả là một báo cáo thẩm định gửi cơ quan chủ trì soạn thảo và Chính phủ.
Báo cáo thẩm định không phải lá phiếu thông qua hay bác bỏ. Nó nêu ý kiến về từng nội dung và có thể kết luận hồ sơ đủ hoặc chưa đủ điều kiện trình. Cơ quan chủ trì phải nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định và chỉnh lý dự thảo; phần tiếp thu này thường được thể hiện trong hồ sơ trình Chính phủ.
Thẩm định cũng không chỉ dành cho dự án luật. Dự thảo nghị định thường do Bộ Tư pháp thẩm định; dự thảo thông tư do tổ chức pháp chế của bộ ban hành thẩm định. Văn bản của địa phương có cơ quan tư pháp địa phương thẩm định. Vì vậy, kỹ năng đọc báo cáo thẩm định dùng được ở cả tầng văn bản dưới luật, nơi có rất nhiều chi tiết ảnh hưởng trực tiếp tới doanh nghiệp.
Thẩm tra: Quốc hội soi lại trước khi thảo luận
Khi dự án được trình ra Quốc hội, Hội đồng Dân tộc hoặc ủy ban của Quốc hội phụ trách lĩnh vực được giao chủ trì thẩm tra, các ủy ban khác có liên quan tham gia phối hợp. Cơ quan thẩm tra xem xét lại nhiều câu hỏi giống thẩm định, nhưng từ vị trí của cơ quan đại diện: dự án có phù hợp với yêu cầu thực tiễn không, chính sách có cân bằng lợi ích các nhóm không, nguồn lực thi hành có bảo đảm không, và dự thảo đã đủ chín để Quốc hội thông qua chưa.
Cơ quan thẩm tra có thể tổ chức khảo sát tại địa phương, hội thảo, phiên giải trình, mời chuyên gia và đại diện đối tượng chịu tác động. Đây là chỗ ý kiến xã hội vẫn có thể đi vào sau khi dự án rời khối Chính phủ, chủ yếu qua hiệp hội, chuyên gia và đại biểu Quốc hội.
Báo cáo thẩm tra nêu rõ quan điểm của cơ quan thẩm tra về những vấn đề chính, đồng tình hay đề nghị sửa, và có thể đề nghị chưa đưa dự án ra Quốc hội nếu hồ sơ chưa đạt. Báo cáo này được gửi tới đại biểu cùng tờ trình, và được trình bày ngay sau tờ trình tại kỳ họp. Trong giai đoạn sau, cơ quan chủ trì thẩm tra còn phối hợp tiếp thu, giải trình ý kiến đại biểu và chỉnh lý dự thảo trước khi biểu quyết.
So sánh thẩm định và thẩm tra trên một bảng
Bảng tóm tắt khác biệt chính giữa hai lớp kiểm tra với dự án luật do Chính phủ trình. Chi tiết về thời hạn và thành phần hồ sơ không ghi ở đây vì đã thay đổi qua các lần sửa luật.
| Tiêu chí | Thẩm định | Thẩm tra |
|---|---|---|
| Thuộc khối | Chính phủ (hành pháp) | Quốc hội |
| Ai thực hiện | Bộ Tư pháp, có thể lập hội đồng thẩm định | Hội đồng Dân tộc hoặc ủy ban của Quốc hội phụ trách lĩnh vực, có cơ quan phối hợp |
| Thời điểm | Trước khi Chính phủ xem xét, quyết định trình | Sau khi dự án được trình, trước khi Quốc hội thảo luận |
| Câu hỏi trọng tâm | Văn bản có hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, khả thi, đúng kỹ thuật không | Quốc hội có nên thông qua không, cần sửa gì, nguồn lực có bảo đảm không |
| Kết quả | Báo cáo thẩm định gửi cơ quan chủ trì và Chính phủ | Báo cáo thẩm tra gửi đại biểu, trình bày tại kỳ họp |
| Người ngoài tham gia | Hạn chế; chủ yếu qua chuyên gia trong hội đồng thẩm định | Qua khảo sát, hội thảo, giải trình, hiệp hội, đại biểu |
Với dự án không do Chính phủ trình, như dự án của tòa án hay của một cơ quan của Quốc hội, bước thẩm định của Bộ Tư pháp không áp dụng theo cùng cách; thay vào đó Chính phủ có ý kiến về dự án, và dự án vẫn được thẩm tra bên Quốc hội.
Đọc hai báo cáo để đoán dự thảo sẽ đổi ở đâu
Nếu bạn đang theo dõi một dự án ảnh hưởng tới ngành mình, cách đọc dưới đây giúp tiết kiệm thời gian:
- Tìm báo cáo thẩm định trong hồ sơ dự án đăng tải; nếu chưa có, tìm báo cáo tiếp thu ý kiến thẩm định của cơ quan chủ trì.
- Liệt kê các điểm báo cáo thẩm định đề nghị sửa hoặc làm rõ, ghi kèm điều khoản tương ứng.
- Khi dự án sang Quốc hội, tìm báo cáo thẩm tra trên cổng thông tin của Quốc hội và liệt kê tương tự.
- Đánh dấu những điểm mà cả hai báo cáo cùng nêu: đây là nhóm có khả năng thay đổi cao nhất.
- Đánh dấu những điểm chỉ báo cáo thẩm tra nêu và ghi rõ "đa số" hay "có ý kiến": ý kiến đa số của cơ quan thẩm tra thường có sức nặng hơn.
- So bản dự thảo chỉnh lý sau thảo luận với danh sách đã đánh dấu để biết điểm nào đã được sửa, điểm nào còn treo.
Cách đọc này không cho biết chắc chắn kết quả biểu quyết, nhưng giúp bạn tập trung chuẩn bị cho những thay đổi có khả năng xảy ra nhất, thay vì phải đọc lại toàn bộ dự thảo sau mỗi vòng.
Ví dụ giả định: một điều khoản thay đổi qua hai lớp kiểm tra
Ví dụ giả định: dự thảo một luật về bảo vệ dữ liệu trong một ngành dịch vụ quy định mọi cơ sở kinh doanh, bất kể quy mô, phải chỉ định người phụ trách dữ liệu và nộp báo cáo định kỳ. Báo cáo thẩm định nhận xét quy định này tạo thủ tục hành chính mới mà báo cáo đánh giá tác động chưa tính chi phí với hộ kinh doanh, đồng thời một khái niệm trong điều khoản chưa thống nhất với cách dùng ở một luật khác.
Cơ quan chủ trì tiếp thu một phần: sửa khái niệm cho thống nhất, nhưng giữ yêu cầu với mọi cơ sở. Khi dự án sang Quốc hội, báo cáo thẩm tra ghi nhận nhiều ý kiến đề nghị phân biệt theo quy mô, và cơ quan thẩm tra đưa ra hai phương án để đại biểu thảo luận: giữ nguyên, hoặc miễn yêu cầu báo cáo định kỳ cho cơ sở nhỏ.
Sau thảo luận, dự thảo chỉnh lý trình biểu quyết chọn phương án thứ hai và giao văn bản dưới luật quy định tiêu chí cơ sở nhỏ. Người theo dõi dự án từ đầu có thể nhận ra hướng thay đổi này từ khá sớm: cả báo cáo thẩm định lẫn báo cáo thẩm tra đều chạm vào cùng một điều khoản. Đó là tín hiệu đáng tin hơn mọi lời đồn đoán về việc luật sẽ được thông qua ra sao.
Những hiểu lầm thường gặp về hai lớp kiểm tra
Hiểu lầm thứ nhất là coi báo cáo thẩm định "đồng ý" nghĩa là dự thảo đã ổn. Thực tế, báo cáo thẩm định thường vừa đồng tình về tổng thể vừa nêu nhiều điểm cần sửa; đọc phần kết luận mà bỏ phần ý kiến cụ thể sẽ bỏ lỡ thông tin quan trọng nhất.
Hiểu lầm thứ hai là cho rằng thẩm tra chỉ là thủ tục. Cơ quan thẩm tra có thể đề nghị chưa trình, đề nghị lùi thời điểm thông qua, hoặc đưa ra phương án khác với phương án của cơ quan trình để Quốc hội lựa chọn. Có những dự án mà dự thảo được thông qua khác đáng kể so với bản Chính phủ trình, và phần lớn khác biệt bắt nguồn từ chặng thẩm tra và thảo luận.
Hiểu lầm thứ ba là nghĩ rằng sau khi dự án sang Quốc hội thì người ngoài không còn góp được gì. Kênh trực tiếp hẹp hơn, nhưng hiệp hội vẫn có thể gửi kiến nghị bằng văn bản tới cơ quan thẩm tra, chuyên gia vẫn được mời hội thảo, và cử tri vẫn có thể nêu vấn đề với đại biểu. Điều cần nhớ là ở chặng này, góp ý nên ngắn, bám điều khoản và có lý lẽ rõ, vì thời gian xử lý ngắn hơn chặng soạn thảo.
Câu hỏi thường gặp
Báo cáo thẩm định có được công khai không?
Báo cáo thẩm định và báo cáo tiếp thu ý kiến thẩm định thường nằm trong hồ sơ dự án gửi Quốc hội, và hồ sơ trình Quốc hội được đăng trên cổng thông tin của Quốc hội. Mức độ công khai ở giai đoạn trước khi trình có thể khác nhau giữa các dự án.
Nếu Bộ Tư pháp thẩm định thấy chưa đạt thì dự án có bị dừng không?
Báo cáo thẩm định có thể kết luận hồ sơ chưa đủ điều kiện trình. Khi đó cơ quan chủ trì phải chỉnh lý, bổ sung và gửi lại. Quyết định cuối cùng về việc trình thuộc về Chính phủ.
Cơ quan thẩm tra có quyền sửa dự thảo không?
Cơ quan thẩm tra không tự sửa dự thảo của cơ quan trình ở giai đoạn đầu, mà nêu ý kiến trong báo cáo thẩm tra. Sau khi đại biểu thảo luận, cơ quan chủ trì thẩm tra phối hợp với cơ quan trình tiếp thu, giải trình và chỉnh lý dự thảo trình Quốc hội biểu quyết.
Dự án luật do tòa án trình có được Bộ Tư pháp thẩm định không?
Với dự án không do Chính phủ trình, Chính phủ có ý kiến về dự án thay cho bước thẩm định theo cách áp dụng với dự án của Chính phủ. Dự án đó vẫn được cơ quan của Quốc hội thẩm tra trước khi thảo luận.
Người dân gửi kiến nghị tới cơ quan thẩm tra bằng cách nào?
Cách phổ biến là gửi văn bản qua hiệp hội, tổ chức đại diện hoặc qua đại biểu Quốc hội tại địa phương. Cơ quan thẩm tra cũng có thể tổ chức hội thảo, khảo sát và mời đại diện đối tượng chịu tác động tham gia.
Vì sao nên đọc cả báo cáo thẩm định và báo cáo thẩm tra?
Hai báo cáo nhìn dự thảo từ hai vị trí khác nhau. Những điểm cả hai cùng nêu thường là những điểm sẽ được sửa. Đọc cả hai giúp bạn dự đoán dự thảo thay đổi ở đâu và chuẩn bị trước.