Tờ trình dự thảo là văn bản cơ quan soạn thảo dùng để trình bày với cấp có thẩm quyền vì sao cần ban hành văn bản, mục tiêu là gì, văn bản được bố cục thế nào, có những điểm mới nào và còn vấn đề gì đang có ý kiến khác nhau. Với người ngoài nhà nước, đó là bản tóm tắt có lập luận của cả dự thảo, nên đọc trước mọi tài liệu khác.
Tờ trình trong hồ sơ dự thảo khác hẳn tờ trình xin phê duyệt trong doanh nghiệp hay cơ quan. Nó không xin một quyết định hành chính đơn lẻ mà giải thích cả một chính sách. Bài này chỉ cách đọc từng phần, phần nào đáng tin dùng làm bản đồ, phần nào cần đọc với con mắt phản biện, và cách biến tờ trình thành danh sách điều cần kiểm trong dự thảo.
Bố cục thường gặp của một tờ trình
Mỗi cơ quan viết hơi khác, nhưng tờ trình dự án luật hay dự thảo nghị định thường có các phần sau, theo thứ tự gần giống nhau:
- Sự cần thiết ban hành: cơ sở chính trị, pháp lý và thực tiễn; những vướng mắc của quy định hiện hành.
- Mục đích, quan điểm xây dựng: văn bản muốn đạt điều gì và tuân theo nguyên tắc nào.
- Quá trình xây dựng: ai chủ trì, đã tổng kết, khảo sát, lấy ý kiến những ai, tổ chức hội thảo ra sao.
- Phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng và bố cục: bao nhiêu chương, điều; mỗi chương nói về gì.
- Nội dung cơ bản và điểm mới: phần dài nhất, liệt kê những thay đổi chính so với quy định hiện hành.
- Dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm thi hành: bộ máy, kinh phí, hệ thống thông tin cần có.
- Những vấn đề còn ý kiến khác nhau hoặc xin ý kiến: các điểm cơ quan soạn chưa thống nhất được, kèm các phương án.
Khi mở một tờ trình dài, việc đầu tiên là lướt tìm tiêu đề của bảy phần này và đánh dấu trang. Bạn sẽ nhảy qua lại giữa chúng nhiều lần khi đọc dự thảo.
Phần sự cần thiết: đọc để biết vấn đề mà văn bản muốn giải quyết
Phần này thường mở bằng các căn cứ chung, rồi đi đến các hạn chế của quy định hiện hành. Hãy bỏ qua đoạn căn cứ chung và dồn sự chú ý vào danh sách hạn chế. Đó là những vấn đề cụ thể mà cơ quan soạn thừa nhận đang tồn tại: thủ tục chồng chéo, quy định không rõ khiến mỗi nơi hiểu một kiểu, chế tài không đủ, khái niệm đã lạc hậu so với thực tế.
Danh sách hạn chế cho bạn hai thông tin. Thứ nhất, những điều khoản nào trong dự thảo sinh ra để xử lý từng hạn chế, giúp bạn hiểu ý đồ của câu chữ. Thứ hai, những vấn đề thực tế bạn gặp mà danh sách không nhắc tới. Đó là khoảng trống, và nhiều khi là chất liệu góp ý tốt nhất, vì cơ quan soạn chưa nhìn thấy hoặc chưa có dữ liệu.
Ví dụ giả định: tờ trình một dự thảo về quản lý cơ sở kinh doanh dịch vụ ăn uống nêu ba hạn chế là hồ sơ trùng lặp, kiểm tra chồng chéo giữa nhiều cơ quan, và tiêu chí phân loại cơ sở chưa rõ. Một chủ quán nhỏ đọc xong nhận ra vấn đề lớn nhất của mình là thời gian chờ giải quyết hồ sơ, điều không được nhắc tới. Góp ý của chị ấy nên bắt đầu bằng việc chỉ ra vấn đề này, kèm trải nghiệm thực tế, thay vì bình luận chung chung về cả dự thảo.
Phần điểm mới: bản đồ để đọc dự thảo, không phải thay cho dự thảo
Phần nội dung cơ bản và điểm mới là chỗ hữu ích nhất của tờ trình. Cơ quan soạn đã tự chọn ra những thay đổi quan trọng và thường ghi kèm số điều tương ứng trong dự thảo. Bạn dùng danh sách này như mục lục: mỗi điểm mới là một chỗ cần mở dự thảo ra đọc.
Nhưng đừng dừng ở tờ trình. Có ba lý do. Một là tờ trình tóm tắt, mà tóm tắt thì bỏ bớt điều kiện, ngoại lệ, những chữ như "trừ trường hợp" vốn quyết định ai chịu tác động. Hai là tờ trình viết theo góc nhìn của cơ quan soạn, nhấn mạnh lợi ích của thay đổi; tác động bất lợi cho một số nhóm có thể không được nêu đầy đủ. Ba là tờ trình và dự thảo có khi lệch nhau: dự thảo đã sửa ở bản mới nhưng tờ trình chưa cập nhật, hoặc ngược lại.
Cách làm thực tế là kẻ hai cột. Cột trái chép mỗi điểm mới theo tờ trình. Cột phải ghi lại điều mà dự thảo thật sự quy định ở điều tương ứng. Những dòng hai cột không khớp, hoặc dự thảo có thêm điều kiện mà tờ trình không nhắc, là những chỗ bạn cần đọc kỹ nhất. Không ít ý kiến được tiếp thu bắt đầu từ việc người góp ý chỉ ra sự lệch nhau giữa tờ trình và dự thảo.
Mục "vấn đề còn ý kiến khác nhau" là chỗ đáng đọc nhất
Đây là nơi dự thảo dễ thay đổi nhất. Cơ quan soạn đã nói thẳng rằng họ chưa chốt. Ý kiến góp vào đúng các điểm này có cơ hội được cân nhắc cao hơn so với góp vào điều đã được coi là ổn định.
Thường có hai hoặc ba phương án kèm lý do. Bạn không phải nghĩ ra phương án mới; chỉ cần nói phương án nào khả thi hơn trong thực tế của bạn và vì sao, kèm ví dụ hoặc số liệu nếu có.
Phương án được cơ quan soạn đề xuất chưa phải quyết định. Tờ trình thường ghi "cơ quan chủ trì đề xuất phương án 1". Đó là kiến nghị gửi cấp trình, vẫn có thể thay đổi sau thẩm định hoặc khi Quốc hội, Chính phủ thảo luận.
Mục này có thể vắng mặt. Có tờ trình không có mục này, hoặc ghi rằng không còn vấn đề gì. Điều đó không có nghĩa là mọi người đều đồng ý; bạn có thể tìm thêm trong báo cáo tổng hợp ý kiến ở giai đoạn sau.
Đọc trung lập, không chọn phe trước. Mỗi phương án thường bảo vệ lợi ích hợp pháp của một nhóm. Người đọc tốt hiểu lập luận của cả hai phía trước khi nêu ý kiến của mình.
Đọc tờ trình với con mắt phản biện nhưng công bằng
Tờ trình là văn bản lập luận để thuyết phục cấp có thẩm quyền thông qua. Vì vậy nó tự nhiên nhấn mạnh điểm mạnh. Đọc phản biện không có nghĩa là nghi ngờ mọi câu, mà là để ý những chỗ khẳng định chưa có căn cứ đi kèm. Câu kiểu "quy định mới sẽ giảm đáng kể chi phí cho doanh nghiệp" nên được đối chiếu với báo cáo đánh giá tác động: có con số không, tính cho nhóm nào, giả định ra sao.
Một chỗ khác cần để ý là phần quá trình xây dựng. Tờ trình thường kể đã lấy ý kiến những ai. Nếu ngành của bạn không có tên trong danh sách hiệp hội hay doanh nghiệp được tham vấn, đó là tín hiệu để bạn chủ động gửi ý kiến, vì có thể góc nhìn của ngành chưa được nghe.
Còn phần nguồn lực bảo đảm thi hành hay bị lướt qua, nhưng với doanh nghiệp nó cho biết quy định mới có cần hệ thống phần mềm, cơ sở dữ liệu nào không. Nếu tờ trình nói việc thực hiện phụ thuộc vào một hệ thống thông tin chưa xây xong, bạn có cơ sở để hỏi về lộ trình chuyển tiếp. Đọc công bằng cũng có nghĩa là ghi nhận những thay đổi có lợi; một góp ý vừa ủng hộ điểm hợp lý vừa chỉ ra điểm vướng thường được đọc kỹ hơn góp ý chỉ phản đối.
Những cách đọc tờ trình dễ dẫn đến hiểu sai
Đọc tờ trình rồi bỏ qua dự thảo. Đây là lỗi phổ biến nhất. Bạn nắm được tinh thần nhưng không nắm được câu chữ, mà khi áp dụng thì câu chữ mới là thứ cơ quan quản lý và toà án đọc.
Coi mọi mục tiêu trong tờ trình là kết quả chắc chắn. Mục tiêu là điều cơ quan soạn mong đạt được. Văn bản sau khi ban hành có đạt hay không còn tuỳ hướng dẫn, nguồn lực và cách thực hiện ở từng nơi.
Đọc tờ trình của bản cũ cho dự thảo bản mới. Mỗi lần trình lên cấp khác, tờ trình thường được viết lại. Lập luận, danh sách điểm mới, thậm chí số điều có thể khác. Kiểm ngày và giai đoạn ở trang đầu.
Bỏ qua phần quá trình xây dựng vì cho là thủ tục. Phần này cho biết ai đã được hỏi ý kiến, đã có hội thảo nào, từ đó bạn biết ngành mình đã có tiếng nói hay chưa.
Đọc tờ trình qua bản tóm tắt của báo chí. Bài báo chọn vài điểm nổi bật theo tiêu chí tin tức. Điểm quan trọng với công việc của bạn có thể không nằm trong số đó.
Biến tờ trình thành phiếu đọc dự thảo
Sau khi đọc tờ trình, bạn nên có trong tay một phiếu nhỏ để mang sang đọc dự thảo. Mẫu dưới đây là ví dụ giả định cho một hộ kinh doanh đọc một dự thảo về điều kiện kinh doanh:
| Thông tin rút từ tờ trình | Việc cần làm trong dự thảo | Ghi chú của bạn |
|---|---|---|
| Hạn chế số 2: hồ sơ cấp phép trùng lặp | Mở điều về thành phần hồ sơ, đếm số giấy tờ | So với số giấy tờ bạn từng nộp |
| Điểm mới: chuyển sang tiếp nhận trực tuyến | Mở điều về cách nộp hồ sơ, đọc phần chuyển tiếp | Ghi câu hỏi: hồ sơ giấy còn được nhận đến khi nào |
| Vấn đề còn ý kiến khác nhau: tiêu chí phân loại theo diện tích hay theo doanh thu | Đọc hai phương án và lý do | Nêu phương án khả thi với cơ sở quy mô nhỏ, kèm ví dụ |
| Nguồn lực: cần hệ thống dữ liệu dùng chung | Đọc điều khoản thi hành | Hỏi nếu hệ thống chưa sẵn sàng thì làm thế nào |
| Danh sách đơn vị đã tham vấn | Kiểm có hiệp hội ngành mình không | Nếu không, chủ động gửi ý kiến |
Phiếu này giữ cho việc đọc dự thảo có mục đích. Thay vì đọc từ điều 1 đến điều cuối, bạn đi thẳng đến chỗ quan trọng và ghi lại điều thấy được, sẵn sàng cho bước viết góp ý.
Câu hỏi thường gặp
Tờ trình có giá trị pháp lý như dự thảo không?
Không. Tờ trình là tài liệu giải thích trong hồ sơ, không phải quy phạm áp dụng. Kể cả khi văn bản đã thông qua, những gì tờ trình viết chỉ giúp hiểu ý định của người soạn, không thay thế câu chữ của văn bản chính thức.
Tờ trình ở các bản dự thảo sau có thay đổi không?
Có. Mỗi lần hồ sơ được chỉnh lý để trình lên cấp cao hơn, tờ trình thường được viết lại, cập nhật quá trình lấy ý kiến và điểm mới. Khi so hai bản dự thảo, bạn nên so cả hai tờ trình để thấy cơ quan soạn đã thay đổi lập luận ra sao.
Dự thảo thông tư có tờ trình không?
Thường có, dù ngắn hơn tờ trình dự án luật. Một số cơ quan đăng tờ trình cùng dự thảo thông tư, một số chỉ đăng dự thảo. Nếu không thấy, bạn có thể đề nghị đơn vị đầu mối cung cấp để hiểu lý do sửa đổi trước khi góp ý.
Đọc tờ trình mà không hiểu thuật ngữ thì làm sao?
Nhiều thuật ngữ được định nghĩa ở điều giải thích từ ngữ của dự thảo, nên mở điều đó song song. Với khái niệm chuyên ngành, bạn có thể hỏi hiệp hội, đồng nghiệp làm pháp chế hoặc tra trong văn bản đang áp dụng cùng lĩnh vực.
Có nên trích tờ trình khi viết góp ý không?
Nên, khi trích đúng và ngắn. Viện dẫn chính lập luận của cơ quan soạn, chẳng hạn mục tiêu giảm thủ tục, rồi chỉ ra điều khoản chưa đạt mục tiêu đó, giúp góp ý của bạn có sức nặng và dễ được tiếp nhận hơn so với chỉ nêu cảm nhận.