Ngoài luật, Quốc hội ban hành nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật, và Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh; hai loại này đi theo quy trình gần giống dự án luật nhưng có điểm khác về nơi xem xét, cách thông qua và tốc độ. Vì ít được đưa tin hơn luật, chúng dễ bị bỏ qua, trong khi có những nghị quyết, pháp lệnh tác động trực tiếp tới hoạt động của doanh nghiệp và người dân.
Bài giải thích pháp lệnh và nghị quyết quy phạm của Quốc hội dùng vào việc gì, ai trình, được xem xét ở đâu, và những điểm người theo dõi cần chú ý. Thẩm quyền ban hành từng loại văn bản và thứ bậc của chúng trong hệ thống pháp luật là chủ đề riêng; ở đây chỉ nói phần quy trình soạn thảo và thông qua. Chi tiết về thời hạn, hồ sơ bạn đối chiếu luật hiện hành.
Pháp lệnh dùng vào việc gì
Pháp lệnh là văn bản do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành để quy định những vấn đề được Quốc hội giao. Trong lịch sử lập pháp Việt Nam, pháp lệnh từng được dùng khá rộng rãi cho những lĩnh vực chưa đủ điều kiện làm luật; theo thời gian, nhiều pháp lệnh đã được nâng lên thành luật khi thực tiễn đủ chín và khi Quốc hội có điều kiện dành thời gian xem xét.
Hiện nay, số pháp lệnh được ban hành ít hơn trước, nhưng loại văn bản này vẫn tồn tại và vẫn được dùng cho một số lĩnh vực cụ thể. Khi bạn gặp một pháp lệnh trong lĩnh vực của mình, cần biết rằng nó có quy trình soạn thảo và thông qua riêng, không đi qua phiên biểu quyết của toàn thể Quốc hội.
Một điểm quan trọng do Hiến pháp quy định: với pháp lệnh, Chủ tịch nước có quyền đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại trong thời hạn nhất định trước khi công bố; nếu pháp lệnh vẫn được ủy ban biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí, vấn đề được trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất. Cơ chế này không áp dụng với luật theo cùng cách.
Nghị quyết có chứa quy phạm của Quốc hội
Quốc hội ban hành nhiều nghị quyết, nhưng không phải nghị quyết nào cũng là văn bản quy phạm pháp luật. Nghị quyết phê chuẩn nhân sự, nghị quyết về kế hoạch kinh tế, xã hội hằng năm có tính chất khác. Loại cần chú ý ở đây là nghị quyết có chứa quy phạm, tức là đặt ra quy tắc xử sự áp dụng chung.
Nghị quyết quy phạm hay được dùng cho những việc như thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù cho một địa phương hoặc một lĩnh vực, tạm ngưng hoặc điều chỉnh việc áp dụng một quy định của luật trong thời gian nhất định, hoặc quy định những vấn đề cấp bách chưa kịp làm luật. Đặc điểm của nhiều nghị quyết loại này là có thời hạn áp dụng hoặc phạm vi áp dụng hẹp.
Với doanh nghiệp đặt trụ sở hoặc dự án tại một địa phương được áp dụng cơ chế thí điểm, nghị quyết như vậy có thể quan trọng hơn cả luật chung, vì nó cho phép làm khác luật chung trong phạm vi được giao. Ngược lại, khi thời hạn thí điểm kết thúc, quy định chung sẽ áp dụng trở lại, trừ khi có văn bản mới thay thế. Theo dõi thời hạn của nghị quyết thí điểm là việc nên làm với doanh nghiệp đang hưởng cơ chế đó.
So sánh quy trình: luật, nghị quyết quy phạm của Quốc hội, pháp lệnh
Bảng mô tả khác biệt ở mức nguyên lý. Thành phần hồ sơ, thời hạn và các trường hợp ngoại lệ cần đối chiếu Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.
| Tiêu chí | Luật | Nghị quyết quy phạm của Quốc hội | Pháp lệnh |
|---|---|---|---|
| Cơ quan thông qua | Quốc hội | Quốc hội | Ủy ban Thường vụ Quốc hội |
| Nơi xem xét | Kỳ họp Quốc hội | Kỳ họp Quốc hội | Phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội |
| Tỷ lệ thông qua | Quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội | Quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội | Quá nửa tổng số thành viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội |
| Lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra | Có, theo quy trình đầy đủ hoặc rút gọn | Có; hay được làm theo trình tự rút gọn khi cấp bách | Có; quy trình tương tự dự án luật ở các chặng chuẩn bị |
| Tần suất cơ hội thông qua | Hai kỳ họp thường lệ mỗi năm, cộng kỳ họp bất thường | Như luật | Ủy ban Thường vụ Quốc hội họp thường xuyên hơn |
| Thường dùng cho | Khung pháp lý cơ bản, lâu dài | Thí điểm, đặc thù, xử lý vấn đề cấp bách, có thời hạn | Vấn đề được Quốc hội giao |
Hàng cuối cùng giải thích vì sao nghị quyết và pháp lệnh đôi khi xuất hiện nhanh hơn luật: Ủy ban Thường vụ Quốc hội họp thường xuyên, và nghị quyết thí điểm có thể được chuẩn bị theo trình tự rút gọn. Điều đó cũng có nghĩa thời gian để người ngoài kịp góp ý có thể ngắn.
Người theo dõi cần chú ý những gì
Đọc đúng loại văn bản. Khi thấy tin "Quốc hội thông qua nghị quyết…", hãy kiểm xem đó là nghị quyết có quy phạm hay nghị quyết về việc khác. Chỉ loại có quy phạm mới đặt ra quy tắc áp dụng chung cho bạn.
Kiểm phạm vi và thời hạn. Nghị quyết thí điểm thường ghi rõ áp dụng ở đâu, cho ai, đến khi nào. Đừng giả định cơ chế áp dụng ở một thành phố cũng áp dụng ở tỉnh của bạn.
Theo dõi chương trình phiên họp Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Dự án pháp lệnh và nhiều nội dung khác được xem xét tại các phiên họp này. Thông tin về chương trình phiên họp được đăng trên cổng thông tin của Quốc hội.
Đọc quan hệ với luật. Một nghị quyết có thể cho phép áp dụng khác với một điều của luật trong phạm vi nhất định. Khi tra cứu, hãy đọc cả nghị quyết lẫn luật liên quan để biết quy định nào đang áp dụng với trường hợp của mình.
Góp ý vào dự thảo nghị quyết hoặc pháp lệnh
Về nguyên lý, dự thảo nghị quyết quy phạm và dự án pháp lệnh cũng được lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra. Vì thời gian có thể ngắn, cách tham gia nên gọn:
- Xác định cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm tra từ chương trình lập pháp hoặc thông báo của Quốc hội.
- Theo dõi cổng thông tin của cơ quan chủ trì để bắt kịp lúc dự thảo được đăng tải.
- Với nghị quyết thí điểm, đọc kỹ phạm vi, đối tượng và cơ chế giám sát, vì đó là những phần quyết định ai được hưởng và ai chịu trách nhiệm.
- Gửi góp ý ngắn, bám điều khoản, kèm ví dụ thực tế; nếu có thể, gửi qua hiệp hội để có tiếng nói chung.
- Theo dõi báo cáo thẩm tra và kết quả phiên họp hoặc kỳ họp để biết ý kiến đã được xem xét ra sao.
Cũng như với luật, mục tiêu của góp ý là giúp văn bản rõ và khả thi hơn, không phải để cổ vũ hay phản đối một chính sách. Góp ý có căn cứ, nêu được tác động thực tế tới những nhóm khác nhau, là loại được cân nhắc nghiêm túc nhất.
Ba hiểu lầm hay gặp về pháp lệnh và nghị quyết
"Nghị quyết thì chỉ là định hướng, không bắt buộc." Nghị quyết có chứa quy phạm của Quốc hội là văn bản quy phạm pháp luật, có hiệu lực bắt buộc như các văn bản quy phạm khác trong phạm vi của nó. Chữ "nghị quyết" không làm giảm giá trị pháp lý; cần đọc nội dung để biết đó là loại nghị quyết nào.
"Pháp lệnh là văn bản cũ, không còn dùng." Số pháp lệnh mới ít hơn trước và nhiều pháp lệnh đã được thay bằng luật, nhưng loại văn bản này vẫn tồn tại trong hệ thống. Một số pháp lệnh vẫn đang có hiệu lực và được áp dụng; khi tra cứu lĩnh vực của mình, bạn không nên bỏ qua chúng.
"Cơ chế thí điểm ở nơi khác rồi sẽ áp dụng cho cả nước." Kết quả thí điểm có thể dẫn tới việc mở rộng hoặc đưa vào luật, nhưng cũng có thể dừng lại. Không có gì bảo đảm một cơ chế thí điểm sẽ được áp dụng rộng. Kế hoạch kinh doanh dựa trên giả định đó cần được xem lại khi có báo cáo tổng kết thí điểm và quyết định chính thức của cơ quan có thẩm quyền.
Ví dụ giả định: một doanh nghiệp trong vùng thí điểm
Ví dụ giả định: Quốc hội ban hành một nghị quyết thí điểm cho phép một thành phố áp dụng thủ tục đầu tư rút gọn với một nhóm dự án trong thời hạn năm năm. Một doanh nghiệp chế biến nông sản có dự án tại thành phố đó đọc nghị quyết và nhận thấy dự án của mình thuộc nhóm được áp dụng, nên lập kế hoạch thủ tục theo cơ chế mới.
Bộ phận pháp chế của doanh nghiệp làm thêm ba việc. Thứ nhất, ghi lại ngày hết thời hạn thí điểm và các điều kiện chuyển tiếp nếu dự án chưa xong thủ tục khi nghị quyết hết hạn. Thứ hai, đọc văn bản hướng dẫn của thành phố, vì nghị quyết giao địa phương quy định chi tiết. Thứ ba, theo dõi các báo cáo sơ kết thí điểm, vì đó là tài liệu cho thấy cơ chế có khả năng được kéo dài, mở rộng thành luật, hay dừng lại.
Doanh nghiệp không biết trước cơ chế thí điểm sẽ đi về đâu, và cũng không cần đoán. Điều quan trọng là kế hoạch của họ có tính tới cả hai khả năng: cơ chế tiếp tục và cơ chế kết thúc. Đó là cách hợp lý để làm việc với một văn bản có thời hạn, bất kể là nghị quyết của Quốc hội hay của cơ quan khác.
Câu hỏi thường gặp
Pháp lệnh có giá trị pháp lý như luật không?
Pháp lệnh là văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành, có hiệu lực thấp hơn luật và nghị quyết quy phạm của Quốc hội. Thứ bậc cụ thể giữa các loại văn bản được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Có phải mọi nghị quyết của Quốc hội đều là văn bản quy phạm pháp luật không?
Không. Chỉ nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật, tức là đặt ra quy tắc áp dụng chung, mới là văn bản quy phạm. Nhiều nghị quyết khác như phê chuẩn nhân sự hay quyết định kế hoạch có tính chất khác.
Pháp lệnh được thông qua thế nào?
Pháp lệnh được Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét tại phiên họp và được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên ủy ban biểu quyết tán thành. Sau đó pháp lệnh được công bố theo quy định, với cơ chế Chủ tịch nước có quyền đề nghị xem xét lại.
Nghị quyết thí điểm hết thời hạn thì quy định nào được áp dụng?
Khi thời hạn thí điểm kết thúc mà không có văn bản mới thay thế hoặc gia hạn, quy định chung của luật áp dụng trở lại. Điều khoản chuyển tiếp trong nghị quyết thường nói rõ cách xử lý các việc đang làm dở.
Người dân có được góp ý vào dự án pháp lệnh không?
Có. Dự án pháp lệnh cũng được lấy ý kiến theo quy định, trong đó có đăng tải công khai. Bạn có thể góp ý trên cổng thông tin nơi đăng tải, gửi cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc góp qua hiệp hội, tổ chức đại diện.
Vì sao nghị quyết của Quốc hội đôi khi được ban hành nhanh hơn luật?
Nghị quyết quy phạm thường xử lý vấn đề cấp bách, có phạm vi hẹp hoặc có thời hạn, nên hay được làm theo trình tự rút gọn. Quốc hội cũng có thể xem xét nghị quyết tại kỳ họp bất thường khi cần.